加快构建我国应急物资储备体系建设
2013-05-16 16:44:01
2003年以来，中国陆续遭遇非典危机、洪涝灾害、南方雨雪冰冻灾害、拉萨等地暴力事件和此次汶川大地震等重大突发事件，频发的各类灾害和重大突发事件给人民的生命财产和社会经济带来巨大损失，与此同时我国应急管理机制和能力也受到严峻考验。能否针对各种突发公共事件实施有效的应急管理，已经成为衡量各级政府公共管理职能是否到位的重要标准之一；各种应急物资是我国构建完善的应急管理体系的重要物质基础，加快构建我国应急物资储备体系建设，不断充实各种应急物资储备，是完善我国应急管理体系的必然要求，也是关系到应急管理工作能否顺利开展的重要因素之一。
一、应急物资储备在应急管理工作中的地位和作用
1、应急物资储备是我国应急管理体系的重要物资基础
有资料显示，我国每年因各类突发事件(自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件)造成非正常死亡人数超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿元人民币。新中国成立以来，自然灾害平均每年造成1．5至3．5亿人不同程度受灾，1万多人死亡。其中20世纪中国发生的破坏性地震占全球的l／3，死亡人数高达59万人，占全球的一半。在公共卫生方面，全球新发的30余种传染病已有半数在中国发现。每年发生的重大食物中毒事件超过200起，死亡超过200人，农药中毒每年超过5万人。
为应对风险日益集中、重大突发事件频发的严峻现实，我国党和政府高度重视应急管理工作，积极预防和努力减少各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及其造成的损失。国务院一直把应急管理工作摆在重要位置，做出了一系列决策部署，每年都明确提出年度的重点工作和目标任务。目前，从制度和工作的体制机制来看，全国的应急预案体系基本建立，截止到2006年底，全国一共制定各级各类应急预案130多万件，基本覆盖了常见的各类突发事件；应急管理体制初步形成；应急管理法制体系更加完善，我国已经相继制定突发事件应对法以及公共卫生事件等相关法律法规60多部；应急保障能力切实增强，近几年中央财政累计投入数百亿，重点加强了应急物资的储备和应急队伍的装备等，使灾后重建能力得到明显的加强。
纵观应急管理工作的几个方面，应急物资保障关系到突发事件应对工作的成败，是突发事件应对的基础，《孙子兵法》中写到：“兵马未动，粮草先行。”在应急管理中，向事发地点及时提供充足的物质资源是应急管理的一项重要的职能。应对物资及时快速的到达是有效应对的重要保障，没有资源的投入，应急活动往往是“无源之水，无本之木”。
2、应急物资储备是应急物资保障中的关键一环
突发事件发生的不确定性、应对时间的紧迫性，以及危害的严重性决定了突发事件一旦形成，就会迅速蔓延，急剧扩大事态，甚至会危害国家安全和社会稳定，危及国家财产和人民生命财产安全。应急物资保障分为储备资源和储存生产能力两个方面，但是“时效性”决定了在突发事件发生初期以物资储备应对突发事件，有可能产生*大的效果；而生产能力的储备虽然可以转换为进行救援工作所必须的物资，但是毕竟其转化过程往往需要一定的时间，如果单纯依靠生产能力储备，往往会贻误了*佳的救援时间，所以合理的应急物资储备品种、数量和分布格局能够使应急管理主体应在*时间快速做出反应，启动物资保障预案，进行物资的筹集、配置与调度，*快捷地向突发事件事发地供应物资，抓住黄金救援时间，*大限度的保证人民群众的生命财产安全。
二、我国应急物资储备体系的现状和存在的主要问题
1、我国应急物资储备体系的现状
目前，我国已经初步建立了应急储备体系，其中以国家救灾物资储备为主。我国自1998年张北地震后，逐步建立了救灾应急物资储备体系，经过l0年的发展壮大，先后设立了l0个中央级救灾物资代储单位，中央每年拨付5000万元用于储备大宗救灾物资，主要是帐篷、棉衣被等。
另外，我国还建立了多种重要商品的国家储备，成为我国应急储备体系的有益补充。这些重要商品的储备主要包括：国家物资储备、国家粮食储备、国家石油储备、救灾储备、棉花储备等十多个品种，且分属于不同部门管理。现在的储备方式是按照储备物资分类，然后根据种类分别归口管理。现行体制下大多需要经过国务院的严格审批才能调用相关物资，缺乏灵活的协调机制。在应对突发事件时，由于各归口管理部门之间的相对隔绝，必须逐级向国务院报告，由国务院审批，造成时间上的延迟，加之各主管部门之间的相互协调也需要时间，很难做到应急物资的统一谓度和使用。同时，储备的物资也很难发挥综合利用的功能，及时和交替性更新难以实现。
2、我国应急物资储备体系目前存在的主要问题
尽管我国建立了上述应对物资保障制度和应急救灾物资储备体系，但是与突发事件应对的物资保障还存在较大的差距。如2008年1月下旬我国南方大面积雨雪灾害应对中，武汉市因库存工业盐不够而动用比工业盐成本高一倍的食用加碘盐防止路面结冰；部分地区因燃气、成品油、粮食等物品储存不足，导致车辆不能正常补给、食品供应紧张等现象，从而严重影响群众的生产、生活……2008年5月的汶川大地震后，在48小时之内，中央救灾储备库的帐篷就已经被全部调空，但整个灾区帐篷缺口还在80万顶以上，胡锦涛总书记亲自为帐篷赶赴承担民政部紧急采购订单的浙江湖州的生产企业。
上述问题暴露了我国突发事件应对物资保障体系中一些深层次的问题。
(1)救灾应急物资储备体系与多种重要商品的国家储备体系缺乏有效地联动机制。
从2008年初南方特大低温雨雪冰冻灾害和5·12汶川大地震应急救援情况看，严重自然灾害和重大突发事件具有较强的破坏力，给救援工作增加了难度。救援工作涉及到方方面面，单凭救灾物资储备一家难以满足救灾应急工作的要求，无法实现及时保障受灾群众，基本生活，维护经济社会的稳定和发展，*大限度减少灾害损失的目标。目前我国的重要商品储备体系分别属于不同部门管理，这种单一的管理模式表面看起来无可厚非，但由于缺乏有效的协调机制，经常会出现推诿、扯皮等现象。特别是在应对重大突发事件等复杂局面时，因为缺乏必要的协同机制，往往会影响应急反应的速度和效率。
(2)汶川大地震暴露出应急物流系统缺陷
汶川大地震等重大突发事件给我国社会、经济带来巨大冲击，也突显出包括我国应急物流体系建设存在的严重不足。我国应急物流体系尚处于起步阶段，无论应急物流理论体系理论研究还是应急物流体系建设都需要进一步加强。中国物流与采购联合会应急物流*委员会秘书长徐东在宁波举行的“博鳌现代物流与自由港论坛”上指出，“在汶川地震刚发生后的数天，由于救灾前线物资的分配存在多种渠道分发、多种指挥协调的混乱局面，导致一些救灾物资未能及时发挥作用。”另外，这次地震也暴露了中国缺乏物流应急预案的缺陷。徐东指出，“虽然现在有99％的企业根据国家要求做了应急预案，但有做应急物流预案就非常少。”这导致在灾害发生时，物资的输送出现问题，而相关企业也缺乏灾害演练。作为我国应急管理中的重要一环，加快我国应急物流体系的建立和完善势在必行。
(3)中央救灾物资储备库代储点少，且分布不均衡，硬件设施不够完善，存储物资的数量和品种难以满足应急之需。 。
中央救灾物资储备库主要承担特大灾害物资救援，目前全国共有天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、成都、南宁、西安等10个中央物资储备库，由当地省级民政部门实行代储管理，目前的l0个主要代储点，大部分分布在中国的东部和中部，整个西部，只有西安和成都两个代储点。除了中央储备库代储点少和分布不合理，储备仓库在硬件设施的完善程度和仓储管理水平方面还存在诸多问题。目前大部分应急救灾储备仓库缺乏必要的仓储设备设施，搬运中尚以人拉肩扛的原始工作方式为主，大大降低应急储备物资的装卸及搬运效率。另外，中央救灾物资储备的品种和数量也难以满足应急工作的需要。自中央救灾物资储备制度建立以来，就不断有意见提出，中央储备救灾物资不应该只停留在帐篷、棉衣、棉被，救灾设备、消毒剂等救灾中必须用到的物资，也应该有一部分储备。l0年过去了，中央级救灾储备物资主要品种还是帐篷。但这些库内的帐篷，在汶川地震发生后的48小时之内，就已经全部调空。连续数日来，民政部只能采取多方渠道不断筹措帐篷，但依然满足不了四川灾区的需要。
三、加快建设我国应急储备体系建设
1、创新机制，加强合作，实现各储备联动
整合包括石油储备、粮食储备、国家物资储备、国家救灾储备以及其他重要商品储备在内的各储备体系，实现全国“大储备”的目标。目前各个不同品种的储备往往各自为政，缺少必要的交流与沟通，人为地将国家储备体系割裂，造成国家层面的仓储资源浪费、组织协调困难等问题。要解决这些问题，必须创新管理机制，加强各个产品储备管理部门的沟通与合作，实现各储备联动的大储备运行模式。
大储备并非所有重要商品的储备都由一个部门管理，这是不现实的。所谓大储备是指当自然灾害或重大突发事件发生时，各储备系统能够根据事态的严重程度，向需要被救援的地区及时提供物资支援。这就需要一个具有较强协调能力领导机构。由于灾害或突发事件发生的偶然性和破坏程度的不确定性，所需要调配的储备物资的品种和参与救援的部门均有所不同，因此这个具有较强协调能力的领导小组应根据实际情况而定。例如我国《国家自然灾害救助应急预案》将自然灾害应急划分为四个等级，一级*高，四级*低。根据这一划分，应急领导小组也应有所不同。当灾害应急等级为一级时，可由国务院总理或副总理为首组建领导小组，包括各储备系统主管部门一把手在内的相关领导为成员，统筹管理，全力应对灾情，此次汶川地震中以温家宝总理为首的应急领导小组对抗震救灾工作做出了重要贡献。当灾情较轻，影响范围较小时，相应的应急领导小组也有所不同，如灾害只发生在某一省份，则应急领导小组可由主管副省长牵头成立应急领导小组，协调省内各种资源。
创新管理机制，实现各储备联动并非易事，需要在管理实践中不断摸索。各储备管理部门应当积极参与我国应急储备体系建设，加强沟通与合作，互通有无，充分整合国家储备仓储资源，打造全国性的应急储备仓储网络体系，逐步实现应急储备管理信息化、现代化。
2、加快我国应急物流体系研究和构建
应急物流是指为了满足突发的物流．需求，非正常性地组织物品从供应地到接受地的实物流动过程，它包括物品获得、运输、储存、装卸、搬运、包装、配送以及信息处理等功能性活动。应急物流体系的建设和完善，有利于避免因应对自然灾害、重大突发事件所引起的应急物资调配的混乱和拥堵，有利于缩短应急物资调配时间，提高应急动员及救援效率。应急物流体系是我国应急体系的重要组成部分，应急物流体系的建立和完善是一项长期而艰巨的任务，需要在实践中不断摸索和积累经验，从当前我国对应急物流体系的建设情况来看，应从以下几个方面加快我国应急物流体系的研究和构建：
*，建立健全应急物流体系法律保障机制。一项制度的良好运行必须有一套合理的法律保障机制，国家应急物流体系的建立和实施也不例外，这是建立社会主义法制社会的必然要求。目前，我国尚未明确建立应急物流法律保障机制，虽然在《国家自然灾害救助应急预案》等条文涉及到相关内容，但这些规定大多只是原则性的规定，缺乏执行性。现实中，我国应急物流动员依然主要依靠地方政府的行政职能和群众的自觉互助。要改变这一现状，必须加快建立健全物流体系法律保障机制，研究和制定更加具有可操作性的法律法规，理顺政府、组织、个人在应急物流体系的相互关系，明确各自职责，使我国应急物流的发展走上正轨。
笫二，成立应急物流指挥中心，打造应急物流信息化平台。自然灾害和各种突发事件的显著特点是偶发性，这使得科学高效的组织、计划在应急救灾工作中显得尤为重要，客观上要求必须建立一个应急物流领导小组，也可称之为应急物流指挥中心，全盘规划，统筹各种物流资源，合理调配，实现应急物流通路的通畅有序，为应急领导小组提供*化、合理化的应急物流解决方案。应急物流领导小组可以是常设机构，也可以是临时机构，但关键是这个领导小组在开展应急工作时被赋予相应法定职权，能够灵活有效地协调各相关部门之间的关系和调动各种物流资源。在应急物流指挥中心的决策过程中，信息是至关重要的，因此应注重打造应急物流信息化平台，及时、全面、准确的收集、整理、分析、传输各种应急救灾信息，提高应急物流领导小组决策的科学性和决策效率。
第三，加强应急物流基础设施建设，合理化应急物流布局。仓储设备设施的现代化程度是应急物流水平高低的外在表现，我国应急物资储备仓储设备设施机械化水平低这一现实制约了我国应急物流的发展，因此必须加强应急物流基础设施建设，实现应急物资储备仓库的机械化和现代化。目前，在我国应急物资储备投入整体不足的情况下，要使国家应急物流设备设施的现代化水平迅速达到要求是不现实的，因此，应当充分整合和利用各种社会闲置仓储资源，以租代建，租建结合，用较少的投资实现仓储设备设施现代化水平的升级。
3、整合资源，加快应急储备网络体系建设
相关主管部门应注重我国应急储备仓库网络体系建设，充分整合各方面资源，不断提高我国应急储备仓库的软硬件水平。
首先，对现有应急储备进行改扩建，加大投资力度，提高储备仓库硬件水平。同时联合相关部门，充分利用社会上闲置的仓库资源，加大整合力度。以国家物资储备系统仓库资源为例，目前国家物资储备系统所拥有的仓库资源在软硬件方面均具备一定优势，但其在我国应急储备仓储网络体系建设中的作用并未充分发挥。有效地整合利用国家物资储备系统内仓库网络资源，对快速提高我国应急储备仓库网络建设水平和及时响应水平具有重要意义。
其次，完善并严格执行相关应急储备仓库管理规定，规范应急储备仓库管理，提高仓库整体管理水平。民政部制定的《中央级救灾储备物资管理办法》、《地方救灾专用装备配备标准》对救灾储备仓库的管理和设备设施使用做出了部分规定，但这些规定通常只是原则性的，缺乏可执行性。有关部门应进一步完善应急储备仓储管理办法，围绕应急储备运作过程中的入库、储存、保管、包装、运输、装卸等各个环节细化管理规定，逐步完善相关储备仓库管理规章制度。
认真执行相关管理规章制度，保证应急储备物资的数量、质量和安全。加强对应急储备物资的监督和管理，纪检监察部门应对应急储备物资管理部门进行定期或不定期的监查，防止应急物资被挪用、占用，并成立应急储备仓库管理考核小组，对承担应急储备物资保管任务的仓库进行定期审核，对管理松散，安全防范意识差的仓库予以限期整改，整改后不合格者取消其代储资格，以此来不断规范和提高我国应急储备仓库管理水平。
4、建立国家储备和民间储相结合的国家应急物资储备体系
一直以来，储备在我国是由国家建立和掌握的。近年来我国发生的几次重大自然灾害和突发公共事件让我们意识到，就我国的综合国力而言，光靠国家层面的储备远远满足不了我国应对频发的自然灾害和严重的突发事件所带来的应急物资需求，必须充分动员和发动社会力量，建立国家储备和民间储备相结合国家应急物资储备体系。这一模式是已经被其他国家证明可行的。以日本的国家石油储备为例，其国家石油储备基地的资本金由石油公团．(国有)出资70％，另外30％由民间石油公司出资，建设投资由政府通过预算直接拨款一部分，其余部分由石油公团通过政府担保、发行政府担保债券(政府补助利息)和非公开债券等方式，向金融机构贷款，然后无息贷款给国家石油储备公司(即储备基地)。
值得一提的是，在此次抗震救灾过程中，救灾帐篷的需求远远超过了常规需求，达到100万顶以上。那么是否国家救灾储备今后应当存有100万顶帐篷的应急储备呢?答案是否定的，此次灾害百年不遇，国家存有如此大的救灾帐篷储备无疑是一种浪费。那么应当如何解决这一问题呢!民间储备为我们提供了一个解决问题的途径。一方面，政府可以规定，有关组织及生产企业应当有一定量库存，低于规定库存将受到处罚；另一方面，我国应急物资储备应重视“生产能力储备”，能够确保在短时间内生产和筹集足够的救援物资。
结束语
建立和完善国家应急物资储备体系并非一朝一夕之事，需要政府高度重视，严密部署，统筹兼顾，有计划、分步骤地逐步推进。主要包括以下措施：
——建立和完善应急储备法律保障机制，细化有关应急储备的法律法规；
——调研国内仓库资源的分布及软硬件情况，制定国家应急储备仓库网络体系建设实施方案，明确代储仓库资质和管理办法；
——责成有关机构深入开展应急物流理论和实践研究，科学确定应急储备仓库的地区分布方案；
——完善应急预案，理顺各储备主管部门之间的关系，明确职责，创新管理机制；
——加快国家储备与民间储备相结合储备体系建设，制定民间储备的政策法规，逐步建立民间储备。
扫一扫，手机浏览
